Actualidad

27/04/2018

Los Presupuestos Generales del Estado y las Infraestructuras

Infraestructuras. Puente. Acantilado.

 

Los contratos de concesión de obras o de servicios o formas de colaboración público-privados (aunque éstos últimos en su forma tipificada ahora desaparezca con la nueva Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público), están sujetos a consideraciones de naturaleza presupuestaria, que – aunque no lleguen a condicionar la realización del proyecto – sí se deben incluir en la valoración inicial de riesgos a realizar por los licitadores y las entidades financiadoras.

Esta incidencia es especialmente relevante en las infraestructuras desarrolladas conforme al sistema de pago por disponibilidad: aquellas en que la Administración paga al concesionario por la puesta a disposición del activo, el mantenimiento de la infraestructura y la calidad del servicio que presta.

Lo que a continuación se expone es, en gran medida, aplicable también a otras estructuras de remuneración, así como a contratos adjudicados por otras administraciones distintas de la Administración General de Estado, aunque – para no externos en exceso – nos hayamos centrado en este supuesto.

Un ejemplo práctico:

Supuesto un contrato de concesión de obra con pago por disponibilidad, adjudicado por el Ministerio de Fomento y firmado a finales de 2018, por un plazo de explotación de 30 años y con un periodo inicial de 18 meses para la ejecución de unas obras de construcción de una infraestructura.

La aprobación del gasto y de la partida presupuestaria.

En la medida en que la remuneración al concesionario requiere el pago de un precio por parte de la Administración concedente, ésta debe proceder a la aprobación del gasto en el marco del expediente de contratación. Además, es necesario que la Administración proceda al reconocimiento de la deuda y, consiguientemente, dote una partida presupuestaria en forma suficiente para hacer frente a las obligaciones contractualmente asumidas, lo que se debe realizar en el ejercicio económico en que se haya de pagar el precio.

En las concesiones de obras que, además de construcción o reparación, incluyen conservación y mantenimiento, con una estructura de pago por disponibilidad, lo habitual es que se prevea el pago del precio cuando comienza efectivamente la fase de explotación. En estos casos, la tramitación del expediente de pago y la dotación de la partida presupuestaria no tendrán lugar hasta el ejercicio económico en que se deban materializar los pagos al concesionario. En el ejemplo práctico anterior, la tramitación se deberá realizar en el ejercicio 2020.

Para los ejercicios económicos durante los que el concesionario ejecute las obras (siempre y cuando no se reconozcan pagos de la Administración en este periodo), la Administración únicamente deberá reflejar los compromisos de pago asumidos contractualmente dentro de los programas presupuestarios plurianuales.

En ausencia de aprobación de Presupuestos Generales del Estado.

La forma de proceder habitual es la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) con carácter anual y su publicación en el B.O.E. con anterioridad al primer día del ejercicio económico. En caso de que no se hubiese logrado su aprobación y publicación en esa fecha, se produce la prórroga automática de los PGE aprobados para el ejercicio inmediatamente anterior. Se resuelve así una cuestión práctica de suma transcendencia para el funcionamiento de la Administración y, en general, de toda la actividad económica que depende directa o indirectamente de la actividad del Estado.

Y, sin embargo, en el caso que nos ocupa, plantea una problemática adicional: ¿qué ocurre cuando los PGE prorrogados no contemplan una partida de gasto para remunerar a un concesionario por la conservación y el mantenimiento de una infraestructura? Esto puede tener virtualidad práctica en dos supuestos. Por un lado, si el ejercicio para el que no se aprueban PGE es el primero de la fase de explotación, y el primero en que la Administración debe pagar el precio al concesionario (el año 2020 en el ejemplo práctico anterior). Por otro lado, si el ejercicio para el que no se aprueban los PGE es cualquiera dentro de la fase de explotación en los que corresponde a la Administración realizar pagos por disponibilidad al concesionario (cualquiera de los años de la fase de explotación).

Plantea el primer escenario una situación algo más delicada. En todo caso, ambos comportan una problemática no exenta de riesgos para el concesionario, que debe resolverse conforme a las reglas de prórroga y aplicación del gasto que se regulan en la normativa en materia de presupuestos, otra normativa de desarrollo y, en la medida en que ésta ha sido concretada, en la jurisprudencia.

Consideraciones en relación con la financiación del proyecto.

En el momento de la licitación y adjudicación del contrato, el contratista deberá negociar y cerrar la financiación (habitualmente, un Project Finance).

La principal – y en ocasiones única – fuente de ingresos del proyecto la constituye la remuneración al concesionario por parte de la Administración. Entidades financiadoras y concesionario habrán de incorporar en los flujos de ingresos del Caso Base del proyecto los pagos a percibir de la Administración aun cuando el reconocimiento de la deuda y la dotación presupuestaria no se vaya a producir hasta un momento posterior.

La solvencia del Estado y el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, derivadas de un expediente de contratación iniciado de oficio, son la garantía con que cuentan concesionario y entidades financiadoras y que deben transmitir la confianza suficiente para alcanzar el cierre financiero. En la valoración de riesgos, un elemento clave son, por tanto, el riesgo país y el riesgo asociado a la Administración concedente de que se trate.

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