El pasado 22 de marzo, a instancia del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (“MITECO”), el Consejo de Ministros aprobó el Plan de Desarrollo de la Red de Transporte de Energía Eléctrica en el horizonte 2026 (el “Plan de Desarrollo”), cuyo principal objetivo se centra en desplegar nuevas instalaciones renovables y reducir los costes energéticos.
La Administración General del Estado, a través del MITECO, tiene la responsabilidad de diseñar la política energética de España. Para ello establece la planificación energética en la que, entre otros aspectos, se definen los objetivos a medio y largo plazo en términos de integración de energías renovables, reducción de emisiones y seguridad de suministro en el sistema eléctrico, al mínimo coste para el consumidor.
Dentro de la planificación energética, el plan de desarrollo de la red de transporte de energía eléctrica que se desarrolla con la participación de las comunidades y ciudades autónomas tiene como objetivo identificar las necesidades de modernización de las instalaciones existentes así como de las nuevas infraestructuras de transporte que se requieren desarrollar para garantizar el suministro eléctrico en todo el territorio nacional en el escenario objetivo futuro, considerando al mismo tiempo aspectos de sostenibilidad ambiental, social y económica.
El Plan de Desarrollo, de carácter vinculante, deriva del cumplimiento de los objetivos indicativos definidos en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (“PNIEC”), siendo su principal motivación potenciar la producción renovable y maximizar el uso de la red existente, incluyendo nuevas tecnologías, como el desarrollo de sistemas de almacenamiento.
A continuación se abordan las principales ideas o medidas que pueden destacarse del Plan de Desarrollo.
1. PRINCIPIOS RECTORES DEL PLAN DE DESARROLLO
El Plan de Desarrollo se rige por los principios rectores recogidos en la Orden TEC/212/2019, de 25 de febrero, por la que se inició el procedimiento para efectuar propuestas de desarrollo de la red de transporte de energía eléctrica con horizonte 2026, resumidamente:
- Permitir la integración masiva de nueva generación de energía renovable al ritmo necesario para alcanzar los objetivos del PNIEC en medio y largo plazo.
- Mantener y mejorar la seguridad de suministro del sistema eléctrico español en cumplimiento de lo establecido en la legislación de aplicación.
- Dar respuesta a las necesidades de nueva demanda que se identifiquen.
- Reducir las limitaciones estructurales de la red de transporte que hacen necesaria la programación de generación por restricciones técnicas.
- Dar respuesta a las necesidades de interconexión internacionales y conexión con y entre territorios no peninsulares.
Las actuaciones necesarias para el cumplimiento de las medidas descritas deberán respetar en todo caso la protección del medioambiente y, al mismo tiempo, garantizar el principio de eficiencia y sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, respetando los límites de inversión establecidos en el propio Plan de Desarrollo.
2. FOMENTO DEL DESPLIEGUE DE NUEVAS INSTALACIONES RENOVABLES EN AQUELLAS ÁREAS CON MEJORES RECURSOS Y MENOS IMPACTO AMBIENTAL
Uno de los aspectos más destacados en el Plan de Desarrollo es la necesidad de integrar instalaciones de origen renovable, de manera que se dé cumplimiento a los objetivos contemplados en el PNIEC para los años 2030 y 2050. En este sentido, la ejecución del Plan de Desarrollo pretende que la generación renovable crezca hasta cubrir el 67% de la demanda nacional de energía eléctrica, desplazando a la generación con gas y aumentando la independencia energética en cuanto al suministro de materias primas energéticas. En 2021 alcanzó el 46%.
A este respecto, se estima que para el año 2026 la potencia de energía instalada de origen renovable en la Península constituya un 68% del total de potencia generada, frente al 52% en el año 2019. Por fuentes de generación, se prevé que la energía eólica constituiría un 32% y la solar fotovoltaica un 19% del total de potencia instalada, suponiendo conjuntamente un 50% de la energía generada en 2026.
MITECO ha señalado que, por primera vez, el objetivo principal del Plan de Desarrollo no es atender el crecimiento de la demanda, sino alcanzar los objetivos mencionados en el PNIEC, de promover la generación renovable y maximizar el uso de la red existente, gracias a nuevas tecnologías como baterías o compensadores síncronos.
La mayor integración de instalaciones de generación de energía renovable no es posible únicamente a través del desarrollo de la red de transporte, pues es necesario, además, la incorporación de otras tecnologías más avanzadas (en particular, de sistemas de almacenamiento), así como la implementación en la operación del sistema de mecanismos para su dedicación al objetivo de maximizar la integración de energía renovable.
Por lo tanto, el reto principal y fundamental del Plan de Desarrollo es detectar las limitaciones de la red de partida, y plantear las actuaciones necesarias para mantener los niveles de calidad y garantía de suministro al tiempo de integrar el máximo posible de la generación renovable disponible en cada momento en el escenario previsto para el sistema en el horizonte 2026.
3. REFUERZO DE LAS CONEXIONES INTERNACIONALES Y DE LAS CONEXIONES CON LOS SISTEMAS NO PENINSULARES
El Plan de Desarrollo establece los objetivos en relación con el refuerzo de las interconexiones internacionales: refuerzo de la interconexión norte entre España y Portugal, así como la construcción de la nueva interconexión entre España y Francia por el golfo de Vizcaya; una nueva interconexión España-Andorra y un nuevo circuito en la interconexión España-Marruecos en línea con los acuerdos gubernamentales y las consignas de la política energética europea.
En relación con los sistemas no peninsulares, a nivel del sistema eléctrico de Baleares, el conjunto de las nuevas actuaciones planificadas permite maximizar la integración del sistema balear en el sistema peninsular, tal y como señala el PNIEC.
En cuanto a los sistemas eléctricos canarios, las actuaciones incluidas en el Plan de Desarrollo conseguirán incrementar sustancialmente la seguridad de suministro, así como reducir el coste variable asociado a la generación convencional en Canarias.
Para el cumplimiento de los objetivos del PNIEC, sobre la integración de renovables en el balance de generación, se requiere, además del desarrollo de la red de transporte planificado, la dotación del conjunto de compensadores síncronos planteados, así como de una adecuada adaptación de las instalaciones renovables más antiguas. Sin embargo, el Plan de Desarrollo dispone que el cumplimiento de la integración de renovables acorde a los objetivos marcados por el PNIEC para 2030, requiere, adicionalmente, de la disponibilidad de sistemas de almacenamiento.
4. INVERSIÓN TOTAL DE LAS ACTUACIONES
El Plan de Desarrollo contempla un coste de inversión estimado para el conjunto de las actuaciones incluidas en el mismo de 6.964 millones de euros, de los cuales 5.704 millones se destinarán a actuaciones de refuerzo de la red de transporte nacional, mientras que 1.260 millones recalarán en interconexiones internacionales con Francia, Marruecos, Portugal y Andorra.
El mayor esfuerzo de la inversión – el 27% del total, con casi 1.900 millones – tiene intención de destinarse a la integración de renovables y a mitigar las restricciones técnicas que impiden el completo aprovechamiento de este tipo de energías. Le siguen las conexiones submarinas para sistemas no peninsulares, con casi 1.500 millones, las interconexiones internacionales y las actuaciones para garantizar la seguridad, calidad y fiabilidad del suministro.
El Plan de Desarrollo señala la pretensión de que las inversiones realizadas se traduzcan, en los próximos años, en la mejora de 8.000 kilómetros de red existentes, la construcción de 2.700 kilómetros de nuevas líneas y 700 kilómetros de interconexiones submarinas.
Finalmente, como consecuencia de las actuaciones previstas en el Plan de Desarrollo, se espera un ahorro de costes al sistema eléctrico superior a los 1.600 millones anuales.
5. POTENCIA INSTALADA DE GENERACIÓN
El Plan de Desarrollo establece el valor de la potencia instalada de generación por tipo de tecnología en el escenario 2026, de acuerdo con los datos fijados en el PNIEC en los escenarios objetivo 2025 y 2030.
La potencia instalada de origen renovable considerada en el sistema peninsular es de 88.901 MW, es decir, un 68% del total. La potencia instalada de tecnologías sin emisiones, es decir, renovables y energía nuclear, es de 96.018 MW, que representa un 74% del total.
Fuente: Plan de Desarrollo 2021-2026
Fuente: Plan de Desarrollo 2021-2026
Los resultados de los estudios realizados para la elaboración de la planificación de la red de transporte muestran, en el horizonte 2026, un 86% de producción sin emisiones. España resultará un país netamente exportador a 2026 con un valor neto de exportaciones internacionales de 10,8 TWh.
La operabilidad del sistema eléctrico en el horizonte de 2026 deberá estar garantizada por la instalación y operación de un determinado número de generadores que permitan mantener el correcto funcionamiento del sistema. En algunas ocasiones podrán ser generadores síncronos de tecnología hidráulica y termosolar mientras que, en casos de insuficiente recurso hidráulico o solar, estas prestaciones las proporcionarán generadores de ciclo combinado de gas natural.
Adicionalmente, el Plan de Desarrollo señala la necesidad de establecer una hipótesis de la ubicación de las futuras instalaciones de generación renovables -fundamentalmente instalaciones de generación eólica y fotovoltaica-, de cara a analizar el desarrollo de la red de transporte que se requiere para integrar la cuantía de renovables recogida en el PNIEC.
La metodología utilizada para la estimación de la ubicación de la generación fotovoltaica y eólica en la península se inspira en los principios rectores de (i) maximización de la producción renovable, (ii) evacuación de las renovables en base a recursos; (iii) compatibilización con restricciones medioambientales; (iv) maximización del uso de la red existente y (v) cumplimiento de los principios de eficiencia y sostenibilidad económica.
Es decir, se pretende estimar las ubicaciones más favorables para el despliegue de la generación solicitada en función de la viabilidad medioambiental y su eficiencia en términos de recurso hasta alcanzar los valores establecidos por el PNIEC.
La aplicación de la metodología descrita deberá guiarse por los siguientes criterios:
- Análisis y obtención de la distribución geográfica del recurso.
- Análisis y obtención de la distribución geográfica de la facilidad/dificultad de llevar a cabo la tramitación considerando la ausencia de restricciones y condicionantes medioambientales para la implantación de plantas fotovoltaicas o eólicas.
- Análisis y obtención de la distribución geográfica de la probabilidad de éxito de la construcción de plantas fotovoltaicas o eólicas a partir de las distribuciones de recurso, eficiencia de la producción y facilidad de tramitación.
- Asignación por nudo de la nueva potencia renovable en el escenario de estudio del año 2026: estimación de las mejores ubicaciones solicitadas (solicitudes de acceso a la red de transporte tanto las otorgadas como las denegadas y propuestas al proceso de planificación) en función de la probabilidad de éxito y ponderadas con el peso de las intenciones de los promotores en cada comunidad autónoma.
La estimación de ubicación resultante no limita el acceso a la red en nudos en los que no se identifica generación en el escenario estimado o por valores superiores a los valores identificados en un nudo, siempre que exista capacidad donde se solicite el acceso. Esta estimación refleja la probabilidad de dificultades de tramitación para proyectos con ubicación prevista en zonas con mayor restricción ambiental o el menor interés esperable en localizaciones con menor recurso.
La elaboración de la distribución geográfica tiene por objetivo clasificar el territorio peninsular en zonas geográficas según resulte más o menos eficiente implantar una instalación fotovoltaica o eólica por disponer de mayor recurso primario y porque se dan los condicionantes locales (p.ej. temperatura, no contaminación, etc.) que permiten aprovecharlo de forma más eficiente.
Por otro lado, se estudia también la implantación de dichas instalaciones desde una perspectiva medioambiental, que pretende garantizar la aplicación de los principios de precaución y acción cautelar, así como el de acción preventiva de los impactos sobre el medio ambiente, considerando como más probables aquellas ubicaciones de generación en lugares no vulnerables al impacto del cambio climático.
Al hilo de lo anterior, se han considerado en el estudio realizado todos los previsibles impactos, condicionantes y restricciones medioambientales a los que pueden enfrentarse los promotores de nuevas instalaciones fotovoltaicas y eólicas.
Finalmente, el Plan de Desarrollo identifica las zonas con mayor probabilidad de éxito para la implantación de instalaciones fotovoltaicas y eólicas, fruto de combinar los indicadores anteriores de capacidad de producción (i.e. recurso y eficiencia) y de facilidad de tramitación ambiental. Por lo que los mapas de probabilidad de éxito combinan recurso, eficiencia y facilidad de tramitación medioambiental.
La asignación de potencia para crear el escenario más probable de estudio a 2026 se ha abordado en dos pasos, por comunidad autónoma primero, y a nivel subestación después.
La asignación de nueva potencia a considerar por comunidad autónoma y subestación se ha efectuado en función del peso de las intenciones de los promotores en cada comunidad, moduladas por la probabilidad de éxito sobre el total peninsular. Para ello, se utiliza el conjunto de la generación proveniente de todas las propuestas recibidas en el proceso de planificación y proveniente de accesos con solicitud de acceso completa (autorizados y no autorizados) a inicio de los estudios, 31 de agosto de 2019, tras realizar un filtrado para eliminar todas aquellas que pudieran estar repetidas (han resultado ser de tan solo un 10 %).
Aunque considerando únicamente las solicitudes de acceso se podría alcanzar el valor de generación renovable establecido para el escenario 2026, estas solicitudes quedan supeditadas a la red existente o planificada en el horizonte 2015-2020. Por tanto, considerar únicamente las solicitudes de acceso incumpliría los principios rectores de la planificación 2021-2026 que establecen la necesidad de crear nuevos corredores que permitan la integración en zonas de alto recurso sin red de transporte. Con objeto de integrar este concepto se han incorporado al análisis todas las propuestas de los promotores en el proceso de envío de propuestas de la nueva planificación.
Adicionalmente, se otorga la máxima probabilidad de éxito a aquellos proyectos correspondientes a las subastas de 2017 (RD359/2017 y RD650/2017) que contribuyen a alcanzar el objetivo de renovables a 2020, y por tanto presentan un grado de incertidumbre en su instalación mucho menor.
El análisis del resultado obtenido muestra que gran parte de las instalaciones con mayor probabilidad de éxito afectan a la red de partida y a accesos concedidos, pero también se da cabida a las propuestas presentadas y a zonas de elevado recurso sin red de transporte existente o ya planificada. En concreto, un 40 % de las nuevas instalaciones renovables corresponde a propuestas y el 60 % a accesos (coherente con el principio rector de evacuación de las renovables en base a recurso ya que se da cabida a nuevas ubicaciones), y solo un 16 % de las nuevas renovables hacen necesario definir nuevas ubicaciones para conexión a la red frente a un 84 % que se conectarían a red existente de transporte o distribución o a la red de transporte ya planificada (coherente con el principio rector de maximización del uso de la red existente).
Fuente: Plan de Desarrollo 2021-2026
6. CONCLUSIONES
Primera. El Plan de Desarrollo plantea un buen escenario para los promotores que pretendan desarrollar instalaciones de energía renovable, puesto que el principal objetivo del Plan se centra en desplegar este tipo de energías, ampliando las redes de transporte existentes o creando nuevas, siempre considerando el impacto ambiental que aquellas pudieran ocasionar.
Segunda. Desde la perspectiva de los promotores, y en tanto no se concreten con mayor detalle las obligaciones del planificador, el Plan de Desarrollo se erige en instrumento de intervención administrativa, por cuanto supone un impulso meramente programático de las energías renovables que puede determinar criterios de regulación y/o actuación administrativa.
Tercera. El Plan de Desarrollo se limita a detallar las actuaciones que deben llevarse a cabo en los próximos años, pero no fija los plazos o hitos para su realización y definitiva implantación, por lo que no resulta claro ni el periodo de tiempo (o duración de ejecución) de las actuaciones, ni tampoco la forma en que las citadas actuaciones se desarrollarán.
Cuarta. Sin perjuicio de las actuaciones contempladas en el Plan, deben tenerse en cuenta las trabas e incertidumbres que actualmente existen en cuanto a la tramitación administrativa de los proyectos renovables hasta su puesta en marcha. Ello no obstante, el reciente Real Decreto Ley 6/2022, de 29 de marzo, introduce medidas de agilización de los procedimientos relativos a proyectos de energías renovables.
Quinta. Será esencial analizar el desarrollo normativo posterior que, conforme a los principios rectores y las medidas de carácter general del Plan de Desarrollo, concreten el marco regulatorio concreto y específico para garantizar una red de transporte adecuada, segura y suficiente acorde con el horizonte de generación de renovable 2026 y el PNIEC 2030 y 2050.
Paula Mera Martínez y Belén Pablos Panés. Abogadas equipo ITER Law
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